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國家“十四五”規(guī)劃的十大亮點

“十四五”規(guī)劃是開啟社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程的第一個五年規(guī)劃，也是規(guī)劃體制改革后的第一個五年規(guī)劃，充分體現(xiàn)了新、簡、實。規(guī)劃緊緊圍繞新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局謀篇布局，構(gòu)建了從格局到理念到思路再到重大工程、重大改革、重大政策的貫通體系，簡化了市場主體發(fā)揮作用的內(nèi)容，突出了政府的責(zé)任，提出了許多實實在在的舉措。內(nèi)容精彩紛呈，其中，有十大亮點尤其值得關(guān)注。

一、表內(nèi)指標(biāo)進(jìn)一步簡化
“十四五”規(guī)劃既是目標(biāo)導(dǎo)向型的規(guī)劃，也是問題導(dǎo)向型的規(guī)劃。錨定2035年基本建成社會主義現(xiàn)代化強國的目標(biāo)，結(jié)合規(guī)劃提出的“重點領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革任務(wù)仍然艱巨、創(chuàng)新能力不適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)還不穩(wěn)固、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距較大、生態(tài)環(huán)保任重道遠(yuǎn)、民生保障存在短板、社會治理還有弱項”等七大問題，明確“十四五”期間的十七個方面的戰(zhàn)略任務(wù)和舉措。長期目標(biāo)擺放在五年目標(biāo)之前，意味著先確定長期目標(biāo)，再分階段逐步落實中期目標(biāo)，這與其它規(guī)劃中先寫五年目標(biāo)再展望長期目標(biāo)明顯不同。
在具體指標(biāo)設(shè)置上，按照高質(zhì)量發(fā)展的要求設(shè)定五大類二十個量化指標(biāo)，其中，七個民生福祉類、占比超過三分之一，是歷次五年規(guī)劃中占比最高的。指標(biāo)分類上，遵循“十一五”規(guī)劃以來的慣例，分為預(yù)期性和約束性兩類。預(yù)期性指標(biāo)引導(dǎo)社會預(yù)期，主要是經(jīng)濟發(fā)展和創(chuàng)新驅(qū)動類的指標(biāo)；約束性指標(biāo)突出政府責(zé)任，主要是民生福祉、生態(tài)環(huán)保和安全保障方面的指標(biāo)。約束性指標(biāo)也是動態(tài)監(jiān)測、中期評估、總結(jié)評估關(guān)注的重點。與“十三五”相比，表內(nèi)規(guī)劃指標(biāo)減少五個，但表外指標(biāo)達(dá)到二十個?！笆濉币?guī)劃中的總量指標(biāo)，如，新增建設(shè)用地規(guī)模，由表內(nèi)調(diào)到表外。此外，國內(nèi)生產(chǎn)總值增速首次沒有設(shè)定具體目標(biāo)。
二、創(chuàng)新擺上全新高度
創(chuàng)新一直是發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容。但“十四五”規(guī)劃把創(chuàng)新擺在全新的高度，要求“堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐”，突出四個面向（面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟主戰(zhàn)場、面向國家重大需求、面向人民生命健康），實施三大戰(zhàn)略（科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略），加快建設(shè)科技強國。與“十三五”規(guī)劃相比，強化政府在創(chuàng)新中的作用，強調(diào)構(gòu)建以國家實驗室——國家重點實驗室——國家工程研究中心、國家技術(shù)創(chuàng)新中心——科研院所、高等院校和企業(yè)科技力量等為主體的創(chuàng)新體系，搭建國際科技創(chuàng)新中心——綜合性國家科學(xué)中心——區(qū)域科技創(chuàng)新中心——國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等多層次創(chuàng)新平臺，營造良好的創(chuàng)新生態(tài)，采用融通創(chuàng)新、融合創(chuàng)新等新形式，全面塑造發(fā)展新優(yōu)勢。“十四五”規(guī)劃高度重視基礎(chǔ)研究的重要性，首次明確“基礎(chǔ)研究經(jīng)費投入占研發(fā)經(jīng)費投入比重提高到8%以上”。
三、實體經(jīng)濟地位更加突出
擁有堅實發(fā)達(dá)的實體經(jīng)濟，是使我國具有長遠(yuǎn)競爭力的關(guān)鍵所在。“十四五”規(guī)劃再次將實體經(jīng)濟擺在突出的位置，明確“堅持把發(fā)展經(jīng)濟著力點放在實體經(jīng)濟上”，首次提出“保持制造業(yè)比重基本穩(wěn)定”，加快推進(jìn)制造強國、質(zhì)量強國、數(shù)字中國建設(shè)。
深入實施制造強國戰(zhàn)略，推動由“大”到“強”的轉(zhuǎn)變，主要是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化?！笆濉币?guī)劃提出突破關(guān)鍵基礎(chǔ)材料、核心零部件（元器件）、先進(jìn)基礎(chǔ)工藝、產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)等“四基”瓶頸，“十四五”規(guī)劃增加了“基礎(chǔ)軟件”，“四基”變成“五基”。質(zhì)量提升行動的目標(biāo)也從“提品質(zhì)、創(chuàng)品牌”轉(zhuǎn)變“增品種、提品質(zhì)、創(chuàng)品牌”。
“堅持自主可控，確保安全穩(wěn)定”是提升產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平的重要任務(wù)?！笆奈濉币?guī)劃中“供應(yīng)鏈”“產(chǎn)業(yè)鏈”分別出現(xiàn)了十二次和二十一次，對供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展提出更高的要求，明確“分行業(yè)做好供應(yīng)鏈戰(zhàn)略設(shè)計和精準(zhǔn)施策，形成具有更強創(chuàng)新力、更高附加值、更安全可靠的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈”、“優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈布局，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)留在國內(nèi)”，實施應(yīng)急產(chǎn)品生產(chǎn)能力儲備、領(lǐng)航企業(yè)培育和產(chǎn)業(yè)競爭力調(diào)查和評價等三大工程。其它產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，規(guī)劃也要求，前瞻謀劃未來產(chǎn)業(yè)，聚焦服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和居民消費升級需要，擴大服務(wù)業(yè)有效供給，提高服務(wù)效率和服務(wù)品質(zhì)。
四、新格局統(tǒng)領(lǐng)全篇
新發(fā)展格局是應(yīng)對百年未有之大變局的應(yīng)有之策，也是面向?qū)崿F(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)的戰(zhàn)略謀劃。“十四五”規(guī)劃將構(gòu)建新發(fā)展格局作為應(yīng)對新發(fā)展階段機遇和挑戰(zhàn)、貫徹新發(fā)展理念的戰(zhàn)略選擇，明確要暢通生產(chǎn)分配流通各環(huán)節(jié)、供給和需求、產(chǎn)業(yè)鏈上下游、虛擬經(jīng)濟和實體經(jīng)濟等國內(nèi)大循環(huán)，促進(jìn)國內(nèi)國際雙循環(huán)，加快培育完整的內(nèi)需體系，并且將擴大內(nèi)需作為戰(zhàn)略基點。
在拓展投資空間的同時，瞄準(zhǔn)建設(shè)強大國內(nèi)市場，增強消費對經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性作用，建立健全讓居民能消費、敢消費、愿消費體制機制。為增強消費能力，強調(diào)實現(xiàn)更加充分更高質(zhì)量就業(yè)，持續(xù)提升居民收入水平，擴大中等收入群體，促進(jìn)共同富裕；為打消消費顧慮，提出社會民生由保障“基本”到“普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性”民生建設(shè)跨越，對社會保障體系建設(shè)提出“兜底線、織密網(wǎng)、建機制”的更高要求；為提升消費意愿，要求深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提升供給體系適配性，發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵作用，推動生產(chǎn)要素循環(huán)流轉(zhuǎn)，增加高品質(zhì)供給，同時創(chuàng)新消費形式和內(nèi)容，完善消費網(wǎng)絡(luò)，強化消費者權(quán)益保護，滿足高質(zhì)量消費需求。
在立足擴大內(nèi)需、強化國內(nèi)大循環(huán)主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，提出依托國內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)體系形成對全球要素資源的強大引力場，以國際循環(huán)提升國內(nèi)大循環(huán)效率和水平，持續(xù)深化商品和要素流動型開放，穩(wěn)步拓展規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放，促進(jìn)內(nèi)需和外需、進(jìn)口和出口、引進(jìn)外資和對外投資協(xié)調(diào)發(fā)展。
五、空間格局調(diào)整優(yōu)化
“十一五”以來，發(fā)展規(guī)劃開始關(guān)注空間布局的內(nèi)容，首次明確“兩橫兩縱”（沿海及京廣京哈線為縱軸，長江及隴海線為橫軸）的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局?！笆濉币?guī)劃結(jié)合《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的實施，提出“兩橫三縱”（增加包昆軸帶）城鎮(zhèn)化格局、“七區(qū)二十三帶”的農(nóng)業(yè)格局和“兩屏三帶”的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局主體?！笆濉币?guī)劃基本延續(xù)了這一基本格局?！笆奈濉币?guī)劃在繼承的基礎(chǔ)上，根據(jù)最新形勢調(diào)整優(yōu)化城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間的格局。如，城鎮(zhèn)空間繼承了“十二五”規(guī)劃提出的“兩橫三縱”的格局、繼承了“十三五”規(guī)劃提出的十九個城市群，但也加上了“京津冀協(xié)同發(fā)展”、“長江經(jīng)濟帶”、“粵港澳大灣區(qū)”、“長三角一體化”、“海南全面深化改革開放”、“黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展”等區(qū)域重大戰(zhàn)略，把西部陸海新通道南段融合到西部的縱軸，改“海峽西岸城市群”為“粵閩浙城市群”。生態(tài)空間格局由“兩屏三帶”優(yōu)化為“三區(qū)四帶”，強化海岸帶保護和長江中下游地區(qū)生態(tài)空間的保護，既體現(xiàn)陸海統(tǒng)籌的要求，也體現(xiàn)長江大保護的要求。三大空間布局的調(diào)整優(yōu)化為全國國土空間規(guī)劃留出接口。
六、碳達(dá)峰碳中和的時間表和路線圖首次明確
實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)不僅是我國應(yīng)對氣候變化、構(gòu)建人類命運共同體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，也是貫徹新發(fā)展理念、推動綠色發(fā)展的重要舉措。同“十三五”規(guī)劃相比，“十四五”規(guī)劃首次明確了我國實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的時間表和路線圖，提出“落實2030年應(yīng)對氣候變化國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，制定2030年前碳排放達(dá)峰行動方案，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”的要求。
“十四五”時期是我國推動碳達(dá)峰的關(guān)鍵期，明確省（區(qū)、市）碳排放強度控制目標(biāo)和重點領(lǐng)域減碳任務(wù)，加大甲烷、氫氟碳化物、全氟化碳等其他溫室氣體控制力度，支持有條件的地方和重點行業(yè)、重點企業(yè)率先達(dá)到碳排放峰值。以控制化石能源消費總量為重點，完善能源消費總量和強度雙控制度，加快發(fā)展風(fēng)電、光伏、水電、核電等清潔能源，構(gòu)建清潔低碳安全高效的能源體系。深入推進(jìn)工業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域低碳轉(zhuǎn)型，持續(xù)淘汰鋼鐵、石化、化工等高耗能行業(yè)落后產(chǎn)能、化解過剩產(chǎn)能、優(yōu)化存量產(chǎn)能，控制新增產(chǎn)能。加強全球氣候變暖對承受力脆弱地區(qū)影響的觀測和評估，提高城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施適應(yīng)氣候變化能力。
實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)重大工程，增加森林、草原、濕地、海洋等自然生態(tài)系統(tǒng)的固碳能力，提高生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量。堅持公平、共同但有區(qū)別的責(zé)任及各自能力原則，建設(shè)性參與和引領(lǐng)應(yīng)對氣候變化國際合作，推動落實聯(lián)合國氣候變化框架公約及其巴黎協(xié)定，積極開展氣候變化南南合作。
七、共同富裕扎實推進(jìn)
民生是人民幸福之基、社會和諧之本，是最大的政治。在高質(zhì)量完成脫貧攻堅的歷史性任務(wù)后，為增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，“十四五”規(guī)劃明確提出了“堅持居民收入增長和經(jīng)濟增長基本同步、勞動報酬提高和勞動生產(chǎn)率提高基本同步，持續(xù)提高低收入群體收入，擴大中等收入群體，更加積極有為地促進(jìn)共同富裕”。其目標(biāo)是縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、收入三大差距，也就是說，在“做大蛋糕”的同時要“切好蛋糕”?！笆奈濉币?guī)劃重新提出“堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存，提高勞動報酬在初次分配中的比重”，比“十三五”規(guī)劃中“完善初次分配制度”“完善市場評價要素貢獻(xiàn)并按貢獻(xiàn)分配的機制”更深一層，這是在分配制度上的再次調(diào)整。同時，規(guī)劃還提出支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)，為全國共同富裕探路。
八、安全與發(fā)展并舉
“十一五”以來，發(fā)展規(guī)劃對安全的內(nèi)容都有所涉及，但是不系統(tǒng)、不全面。為確保社會主義現(xiàn)代化事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)，“十四五”規(guī)劃將“安全”提升至與“發(fā)展”同等重要地位，首次把“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”列入指導(dǎo)思想，把“實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展”作為堅持新發(fā)展理念的重要內(nèi)容，明確國家安全包括國家安全體系和能力、經(jīng)濟安全、生命安全、社會穩(wěn)定和安全四個方面。
在謀篇布局上，把以往分散于規(guī)劃各篇章的安全相關(guān)內(nèi)容整合，單獨設(shè)立安全發(fā)展專篇，全面闡述加強國家安全體系和能力建設(shè)的內(nèi)容，將提高公共安全保障能力的重點放在安全生產(chǎn)、食品藥品安全、生物安全、國家應(yīng)急管理體系建設(shè)四個方面。對于國家經(jīng)濟安全保障，在繼承和創(chuàng)新金融風(fēng)險防范的基礎(chǔ)上，突出強調(diào)糧食安全和能源安全，將糧食、能源綜合生產(chǎn)能力納入“十四五”約束性指標(biāo)量化考核。其中，糧食安全方面，在強調(diào)遏制耕地“非農(nóng)化”的同時，增加了防止“非糧化”的新要求，提出建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶，開展種源“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)，打好種業(yè)翻身仗，以“黨政同責(zé)”壓實地方責(zé)任；能源安全方面，系統(tǒng)提出能源安全戰(zhàn)略觀，明確了煤炭、油氣、電力的定位，要求建立“清潔低碳、安全高效”的現(xiàn)代能源體系，建設(shè)一批多能互補的清潔能源基地。
九、規(guī)劃實施機制更加完善
一分部署，九分落實。規(guī)劃實施非常重要。但長期以來，發(fā)展規(guī)劃“重編制，輕實施”?！笆濉庇媱澥状螁又衅谠u估，“十一五”規(guī)劃設(shè)置規(guī)劃實施專章并開展總結(jié)評估，“十二五”規(guī)劃開始要求向國務(wù)院提交規(guī)劃實施年度報告，“十三五”規(guī)劃出臺后，中辦、國辦首次印發(fā)《關(guān)于建立健全國家“十三五”規(guī)劃綱要實施機制的意見》，初步建立起從規(guī)劃到年度計劃、從發(fā)展規(guī)劃到專項規(guī)劃、從規(guī)劃編制到實施方案的實施機制。
“十四五”規(guī)劃實施機制更加完善，強調(diào)要建立兩個清單——目錄清單和重大工程項目清單，加強發(fā)展規(guī)劃與專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、國土空間規(guī)劃之間的銜接，強化規(guī)劃統(tǒng)一管理，同時，建立保障重大工程的實施機制，簡化審批核準(zhǔn)程序，優(yōu)先保障規(guī)劃選址、土地供應(yīng)和資金需求。首次提出把“規(guī)劃實施情況納入各有關(guān)部門、地方領(lǐng)導(dǎo)班子和干部評價體系”，要求“堅持規(guī)劃定方向、財政作保障、金融為支撐、其他政策相協(xié)調(diào)，著力構(gòu)建規(guī)劃與宏觀政策協(xié)調(diào)聯(lián)動機制”，再次明確國家宏觀經(jīng)濟治理體系“1+2+6”（發(fā)展規(guī)劃+財政、金融+就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費、環(huán)保、區(qū)域）中各種治理工具的定位與作用。
十、發(fā)展規(guī)劃立法提速
發(fā)展規(guī)劃是對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展在時間和空間上的戰(zhàn)略謀劃與總體部署，是政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)，也是國家治理體系的重要組成部分。發(fā)展規(guī)劃（計劃）主要依據(jù)《憲法》中“編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃”開展工作，缺乏具體法律依據(jù)?！笆濉币?guī)劃首提“加強規(guī)劃法制建設(shè)”，“十三五”規(guī)劃明確“加快出臺發(fā)展規(guī)劃法”。2018年11月，中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》，再次提出“完善法律法規(guī)，加快出臺發(fā)展規(guī)劃法，將行之有效的經(jīng)驗和做法以法律形式固定下來”。盡管連續(xù)幾個五年規(guī)劃中均提到發(fā)展規(guī)劃立法，部分省份也出臺了發(fā)展規(guī)劃條例，但國家層面的發(fā)展規(guī)劃法律至今尚未出臺，難以適應(yīng)依法治國和建設(shè)法治中國需要?！笆奈濉币?guī)劃首次設(shè)置“加快發(fā)展規(guī)劃立法”專節(jié)，提出要把規(guī)劃體制改革成果、統(tǒng)一規(guī)劃體系建設(shè)和國家發(fā)展規(guī)劃的規(guī)定、要求和行之有效的經(jīng)驗做法以法律形式固定下來，強化規(guī)劃編制實施的法治保障。這無疑是加快推進(jìn)發(fā)展規(guī)劃立法進(jìn)程的催化劑，規(guī)劃法的出臺將有利于規(guī)劃編制和實施的規(guī)范化、程序化和制度化，更好地發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)功能和戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，推動區(qū)域規(guī)劃“塊”上細(xì)化，專項規(guī)劃“條”上深化、空間規(guī)劃“地”上落實，真正形成各級各類規(guī)劃定位準(zhǔn)確、邊界清晰、有機銜接的國家規(guī)劃體系。


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