7月24日，中央政治局會(huì)議部署下半年經(jīng)濟(jì)工作，會(huì)議指出要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者從地方財(cái)政人士處獲悉，下半年化解地方債風(fēng)險(xiǎn)的舉措已經(jīng)有了初步部署，可能利用現(xiàn)有債務(wù)限額空間來幫助地方債化解，但是額度和細(xì)則尚未明確。

財(cái)政部披露的2022年中央決算報(bào)告顯示，截至2022年末，全國地方政府債務(wù)余額約為35.07萬億元，控制在全國人大批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)限額37.65萬億元以內(nèi)。這意味著地方債余額距離法定限額尚有2.58萬億元空間。不過，從歷史來看，對于地方債限額空間動(dòng)用比較謹(jǐn)慎。

7月下旬，多省財(cái)政廳陸續(xù)向各省人大常委會(huì)提交審議2023年上半年預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，并在8月上旬陸續(xù)對外公布。其中，防范化解地方債風(fēng)險(xiǎn)是下半年重點(diǎn)工作之一，具體舉措還包括：積極爭取建制縣化債額度、激勵(lì)引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)續(xù)本降息、推進(jìn)政府債務(wù)和隱性債務(wù)合并監(jiān)管、加頻加密全口徑債務(wù)分析監(jiān)測、探索建立專項(xiàng)債券對應(yīng)項(xiàng)目專項(xiàng)收入預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測機(jī)制等。

地方可用財(cái)力吃緊加劇償債壓力

上半年全國一般公共預(yù)算收入11.9萬億元，同比增長13.3%。但是13.3%這一增速是建立在去年增值稅留抵退稅的低基數(shù)基礎(chǔ)上，若以2021年上半年財(cái)政收入為基數(shù)，今年上半年財(cái)政收入的兩年平均增速僅為0.9%。另外，上半年全國土地使用權(quán)出讓收入1.87萬億元，同比下降20.9%。

從部分省份上半年預(yù)算執(zhí)行情況來看，上半年地方財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)恢復(fù)性增長，但部分省份尚未恢復(fù)到2021年上半年水平，賣地收入的縮水使得地方可用財(cái)力緊張，地方償債壓力加大。

比如，上海市2023年上半年預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告顯示，上半年一般公共預(yù)算收入完成4619.4億元，同比增長21.7%；一般公共預(yù)算支出完成4314.2億元，同比增長13.2%。二季度收入回升很大程度是受去年同期低基數(shù)效應(yīng)拉動(dòng)，從兩年情況來看，1-6月收入尚未恢復(fù)到2021年同期水平，兩年平均下降1.2%。要完成全年收入目標(biāo)任務(wù)，仍需進(jìn)一步做好穩(wěn)增長各項(xiàng)工作。

湖南省2023年上半年預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告顯示，1-6月全省地方收入完成1767.6億元，為年初預(yù)算的52.8%，增長11.2%；全省一般公共預(yù)算支出4512.1億元，增長1.2%。展望下半年，受中央一次性專項(xiàng)補(bǔ)助退出、土地出讓收入持續(xù)下滑等因素影響，全省可統(tǒng)籌使用的財(cái)力增量極為有限。與此同時(shí)，穩(wěn)增長、促發(fā)展、保民生等支出持續(xù)攀升，預(yù)計(jì)下半年財(cái)政收支矛盾將十分突出。

江西省2023年上半年預(yù)算執(zhí)行報(bào)告顯示，上半年全省一般公共預(yù)算收入1831.5億元，增長4.5%；一般公共預(yù)算支出3821.2億元，增長2.6%。當(dāng)前全省收支運(yùn)行總體平穩(wěn)，但面臨一些困難和問題，包括國有土地出讓收入持續(xù)大幅下滑，政府可用財(cái)力比較緊張；部分市縣政府法定債務(wù)率上升較快，政府債券處于還本付息高峰期，化解存量隱性債務(wù)任務(wù)較重，防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)壓力加大。

青海省2023年上半年預(yù)算執(zhí)行報(bào)告顯示，上半年全省地方一般公共預(yù)算收入178.7億元，完成預(yù)算的51.7%，增長34.6%，超額完成上半年預(yù)期目標(biāo)；一般公共預(yù)算支出1022.1億元，完成預(yù)算的47%，增長3.6%。上半年全省財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況較好，但是也面臨一些困難和問題，比如上半年財(cái)政收入增幅較高，主要是去年同期增值稅留抵退稅拉低基數(shù)，剔除留抵退稅因素后實(shí)際收入較去年同期有所下降；預(yù)計(jì)下半年還將產(chǎn)生一定的增值稅留抵退稅，會(huì)對財(cái)政收入造成沖擊，完成全年增長5%預(yù)期目標(biāo)仍有較大難度；在財(cái)力增長有限的情況下，“三?！敝С龊蛣傂灾С鲇性鰺o減，隱性債務(wù)化解任務(wù)較重，基本公共服務(wù)領(lǐng)域有許多短板需要彌補(bǔ)，專項(xiàng)債券還本付息、民營企業(yè)中小企業(yè)欠款化解壓力持續(xù)向財(cái)政傳導(dǎo)等，預(yù)算始終處于緊平衡狀態(tài)。

部分地方債限額空間有望啟用

下半年一攬子化債方案，為外界所關(guān)注。

雖然從2018年以來，各省貫徹中央精神有序開展隱性債務(wù)化解工作，制定了十年左右的化債方案，通過財(cái)政資金、出讓資產(chǎn)或股權(quán)、利用項(xiàng)目經(jīng)營收入、債務(wù)展期等多種方式償還隱性債務(wù)，在化債方面積累了不少經(jīng)驗(yàn)。

上半年部分城投公司爆出債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件，引發(fā)市場對地方債風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。城投公司作為地方推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)的重要主體，其背負(fù)的債務(wù)不少跟地方政府密切相關(guān)，是地方隱性債務(wù)的重要來源。

某省財(cái)政廳國庫處相關(guān)負(fù)責(zé)人對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，下半年防范化解地方債風(fēng)險(xiǎn)的舉措已經(jīng)有了部署，但是具體舉措還有待中央明確。

另一省份財(cái)政廳債務(wù)處相關(guān)負(fù)責(zé)人對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，政治局會(huì)議之后，曾經(jīng)圍繞防范化解地方債風(fēng)險(xiǎn)召開吹風(fēng)會(huì)，明確會(huì)動(dòng)用債務(wù)限額空間來化解存量債務(wù)，但是具體額度和細(xì)則還沒有明確。

從實(shí)踐來看，動(dòng)用地方債限額空間化解存量債務(wù)一直比較謹(jǐn)慎。

地方披露信息顯示，2019年以來，湖南、貴州、云南、遼寧、內(nèi)蒙古、甘肅、四川等省份多個(gè)建制縣陸續(xù)納入隱性債務(wù)化解試點(diǎn)。部分納入試點(diǎn)的建制縣，調(diào)用了債務(wù)限額空間來化解部分隱性債務(wù)，即通過發(fā)行再融資債券來償還存量隱性債務(wù)，其調(diào)用債務(wù)限額規(guī)模多在十幾億元或幾十億元。

2021年10月以來，廣東、上海、北京陸續(xù)宣布啟動(dòng)全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)。目前，廣東、北京宣布已實(shí)現(xiàn)全域隱性債務(wù)清零。三個(gè)省份在試點(diǎn)期間，均有發(fā)行置換債券來償還部分存量隱性債務(wù)。

2022年9月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，依法盤活地方2019年以來結(jié)存的5000多億元專項(xiàng)債限額，70%各地留用，30%中央財(cái)政統(tǒng)籌分配并向成熟項(xiàng)目多的地區(qū)傾斜。此舉旨在擴(kuò)大有效投資規(guī)模，來應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力，同時(shí)發(fā)揮基建補(bǔ)短板作用。

雖然截至2022年底尚有超2萬億元地方債限額空間，但是不同省份分布不均，不同層級政府間也分布不均。

根據(jù)各省2023年預(yù)算報(bào)告，截至2022年底，上海債務(wù)余額距限額有2765億元，規(guī)模居前；江西、江蘇、新疆、北京等省份債務(wù)余額與限額差距超過1500億元；部分省份該債務(wù)限額空間規(guī)模較小，比如黑龍江為120億元，湖南為187億元，重慶為210億元。

部分省份限額空間集中在省本級，地級市政府自有債務(wù)限額空間有限。比如浙江省財(cái)政廳公布的2022年地方債務(wù)限額及余額決算表（不含寧波）顯示，截至2022年底，浙江?。ú缓瑢幉ǎ﹤鶆?wù)余額與限額差距約393億元，其中浙江省本級債務(wù)余額與限額差距約391億元，剩余10個(gè)地級市債務(wù)余額與限額空間均不超過1億元。

多舉措化解存量債務(wù)

各省財(cái)政廳公布的2023年上半年預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，展望了下半年財(cái)政重點(diǎn)工作，其中就包括如何防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

湖南省財(cái)政廳表示，落實(shí)好一攬子化債方案。激勵(lì)引導(dǎo)銀行等金融機(jī)構(gòu)“替接他盤”、續(xù)本降息，推進(jìn)隱性債務(wù)防斷鏈、優(yōu)結(jié)構(gòu)、降成本。加強(qiáng)融資平臺(tái)公司綜合治理，防范國有企事業(yè)單位“平臺(tái)化”。調(diào)整優(yōu)化政府投資項(xiàng)目決策和立項(xiàng)管理辦法，對市縣重大政府投資項(xiàng)目實(shí)行資金來源提級審核。深化違規(guī)舉債、虛假化債專項(xiàng)監(jiān)督，加強(qiáng)常態(tài)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警，牢牢守住資金不斷鏈、債務(wù)不暴雷、風(fēng)險(xiǎn)事件不發(fā)生的底線。

江西省財(cái)政廳表示，加頻加密全口徑債務(wù)分析監(jiān)測，落實(shí)常態(tài)化核查機(jī)制，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，統(tǒng)籌資金資產(chǎn)資源和各類政策措施穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)存量。督促市縣強(qiáng)化預(yù)算約束和政府投資項(xiàng)目管理，嚴(yán)禁建設(shè)形象工程、政績工程以及脫離當(dāng)?shù)刎?cái)力可能的項(xiàng)目。

四川省財(cái)政廳表示，開展市縣政府債券還本付息預(yù)算編制情況核查，督促嚴(yán)格落實(shí)政府債務(wù)償債資金來源并全額納入預(yù)算管理，探索建立專項(xiàng)債券對應(yīng)項(xiàng)目專項(xiàng)收入預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測機(jī)制。堅(jiān)決遏制新增隱性債務(wù)，積極探索債務(wù)化解新路徑，研究建立化債獎(jiǎng)補(bǔ)激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化隱性債務(wù)問責(zé)閉環(huán)管理。有序推進(jìn)政府債務(wù)和隱性債務(wù)合并監(jiān)管。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院教授白彥鋒對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，考慮到當(dāng)前融資利率成本很低，個(gè)人房貸都在提前還款或者重整，地方債規(guī)模巨大，有必要抓住時(shí)間窗口置換，這本身就是降低債務(wù)成本、緩解投資需求不足的重要舉措。當(dāng)然，在這個(gè)過程中，對于債務(wù)合理性問題要嚴(yán)格鑒別，防止不合理成因的債務(wù)借此機(jī)會(huì)正名、推升地方債務(wù)整體風(fēng)險(xiǎn)。

“債務(wù)合并監(jiān)管主要是對法定債務(wù)與隱性債務(wù)的合并監(jiān)管，避免法定債務(wù)和隱性債務(wù)之間‘藏貓貓’或者此消彼長。地方債管理要統(tǒng)分結(jié)合，法定債務(wù)和隱性債務(wù)應(yīng)統(tǒng)籌納入監(jiān)管，但是不同類型債務(wù)需要分別處理?！卑讖╀h表示。

多位地方財(cái)政人士表示，地方債背后是治理問題，短期化債可以加以應(yīng)對，但標(biāo)本兼治需要花費(fèi)更大力氣。