關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因有哪些？又該如何防范？

這里所說(shuō)的地方政府債務(wù)是顯性債務(wù)和隱性債務(wù)二者的結(jié)合。主要觀點(diǎn)是，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不同于傳統(tǒng)認(rèn)知上的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)。主要區(qū)別在于，傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)（即經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)）反映的是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)波動(dòng)問(wèn)題，體現(xiàn)于企業(yè)等微觀主體層面；而地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)積累問(wèn)題反映的則是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的長(zhǎng)期趨勢(shì)問(wèn)題。所以，地方政府債務(wù)“規(guī)模大”和“風(fēng)險(xiǎn)大”是兩回事——規(guī)模大不意味著風(fēng)險(xiǎn)大，關(guān)鍵在于增長(zhǎng)模式是否能夠持續(xù)。

首先，地方政府債務(wù)之所以能夠膨脹，原因在于分稅制改革形成縱向財(cái)政分權(quán)，導(dǎo)致一部分的地方政府收支缺口；隨后的亞洲金融危機(jī)以及國(guó)際金融危機(jī)又使地方政府背負(fù)增長(zhǎng)壓力，尤其是地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)壓力；最后再疊加預(yù)算軟約束，使得地方政府具備充分的發(fā)債動(dòng)機(jī)。

縱觀地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展歷程，可分為三個(gè)不同階段。

1994年至2004年是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成初期。縱向分權(quán)開(kāi)始之際，部分地方政府尤其是縣鄉(xiāng)級(jí)政府入不敷出、被迫負(fù)債，這是地方政府債務(wù)的初始形式。隨著亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，各省市縣政府面臨保增長(zhǎng)壓力，于是建立了部分融資平臺(tái)，在平臺(tái)中注入許多優(yōu)質(zhì)國(guó)有資產(chǎn)并提供隱性擔(dān)保，通過(guò)銀行貸款發(fā)行城投債等形式支持本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這是地方政府債務(wù)形成的最初階段。

2005年至2013年是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)張時(shí)期，即債務(wù)積累比較快速的時(shí)期。在這個(gè)時(shí)期，地方政府依然有著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的壓力，而且正值國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)之時(shí)，隨著中央政府推出的4萬(wàn)億財(cái)政政策，地方政府債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)張。此時(shí)的地方政府債務(wù)積累與迅速擴(kuò)張既具有整體普遍性，又呈現(xiàn)區(qū)域異質(zhì)性。例如，中央有關(guān)用地指標(biāo)與用地優(yōu)惠的政策可能部分地傾向于中西部地區(qū)，從而使這些地區(qū)更容易依賴于用地指標(biāo)帶來(lái)的土地融資便利，這是地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張的區(qū)域異質(zhì)性原因之一。

2014年至今是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的治理和轉(zhuǎn)型時(shí)期。在這段時(shí)期，按照中央政府的要求，地方轉(zhuǎn)化了相當(dāng)一部分隱性債務(wù)，比如將部分城投債轉(zhuǎn)變成合法合規(guī)的地方政府債務(wù)。債務(wù)轉(zhuǎn)化之后，為化解地方政府債務(wù)提供了新的途徑，例如，地方專項(xiàng)債是顯性債務(wù)，其資產(chǎn)項(xiàng)目經(jīng)過(guò)擇優(yōu)篩選，有一定收益保障可用于還債，有利于增加債務(wù)可持續(xù)性與財(cái)政可持續(xù)性，同時(shí)也降低了風(fēng)險(xiǎn)。但是，盡管財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)推行地方債改革，但是省級(jí)政府依然需要總攬責(zé)任，所以預(yù)算軟約束問(wèn)題仍然存在，在市區(qū)縣政府尤其明顯。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力增大，上級(jí)監(jiān)管會(huì)變得更加嚴(yán)格，不合理與不合法的隱性債務(wù)與隱性擔(dān)保將受到限制。不過(guò)俗話說(shuō)“上有政策下有對(duì)策”，不同于依靠單一平臺(tái)發(fā)放城投債或提供隱性擔(dān)保的傳統(tǒng)方式，隱性債務(wù)的擴(kuò)張已轉(zhuǎn)變?yōu)閺亩喾矫鎸ふ屹Y源，這導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的多元化。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)多元化后，自上而下的監(jiān)管變得更加困難，但債務(wù)規(guī)模未必能夠下降，所以盡管這段時(shí)期已呈現(xiàn)一定的監(jiān)管成效，但是長(zhǎng)遠(yuǎn)而言仍有很多問(wèn)題亟待解決。

除了發(fā)債動(dòng)機(jī)，地方政府債務(wù)的積累還有賴于發(fā)債能力。即地方政府想要發(fā)債并且能夠成功發(fā)債，這與兩方面因素有關(guān)。一方面，我國(guó)金融體系中有隱性的金融分權(quán)，地方性金融機(jī)構(gòu)與地方政府的利益關(guān)聯(lián)度較深，體現(xiàn)在財(cái)政資金存放、人事任免、稅收征管等多方面。在此利益關(guān)聯(lián)下，地方政府具備干預(yù)當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)資源配置的能力，這是地方政府能夠相對(duì)容易地獲得融資、能夠發(fā)債的原因之一。另一方面，前期尤其是第二個(gè)階段（地方政府債務(wù)快速膨脹時(shí)期）中有著良好的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)表現(xiàn)，這使得市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的預(yù)期向好，再考慮到地方政府具有優(yōu)質(zhì)土地儲(chǔ)備，金融機(jī)構(gòu)因此也在某種程度上愿意為地方政府提供融資。簡(jiǎn)而言之，一方面是地方政府作為利益相關(guān)方有能力干預(yù)金融機(jī)構(gòu)，另一方面是金融機(jī)構(gòu)自身也愿意提供資金。在良好經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期下，為地方政府提供融資的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)很小，即使有風(fēng)險(xiǎn)，那也是由政府負(fù)擔(dān)，而金融機(jī)構(gòu)又與政府相關(guān)聯(lián)，所以對(duì)這些地方性金融機(jī)構(gòu)從業(yè)人員而言，這根本就算不上真正的風(fēng)險(xiǎn)。

總而言之，地方政府發(fā)行債務(wù)的原因，一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)機(jī)，并且同時(shí)采取了土地財(cái)政這種發(fā)展模式；二是有預(yù)算軟約束條件；三是有隱性的金融分權(quán)；四是源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)向上的預(yù)期。上述四大因素疊加，共同推動(dòng)了地方政府債務(wù)規(guī)模的積累。換言之，地方政府其實(shí)在某種程度上是為了發(fā)展而負(fù)債，也是因?yàn)橛辛税l(fā)展所以才能夠發(fā)債。此兩者互為因果。

第二，地方政府債務(wù)規(guī)模大其實(shí)并不代表風(fēng)險(xiǎn)大，真正的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源于這個(gè)現(xiàn)有增長(zhǎng)模式能否持續(xù)。如果這一模式能夠持續(xù)，并且土地依然稀缺、金融分權(quán)仍然顯著，那么地方政府就能夠持續(xù)通過(guò)這種模式發(fā)行新債，風(fēng)險(xiǎn)便是可控的。所以，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵問(wèn)題是現(xiàn)有的依靠土地進(jìn)行發(fā)展的模式是否可以持續(xù)。風(fēng)險(xiǎn)之一是，優(yōu)質(zhì)土地儲(chǔ)備有限，一旦資源消耗殆盡，那么即便經(jīng)濟(jì)再發(fā)展也沒(méi)有足夠儲(chǔ)備進(jìn)行支撐。其二，更有可能面臨的問(wèn)題在于現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式不能持續(xù)，由于短期波動(dòng)對(duì)地方政府債務(wù)的影響不大，所以要關(guān)注長(zhǎng)期，長(zhǎng)期一旦有趨勢(shì)性或結(jié)構(gòu)性變化（比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展失速、增長(zhǎng)趨勢(shì)不斷下行等），那么地方政府就無(wú)法維持原有的土地財(cái)政發(fā)展模式，風(fēng)險(xiǎn)就有可能暴露。所以，地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)不同于其他風(fēng)險(xiǎn)，它反映的不是經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的問(wèn)題，而是結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的問(wèn)題。盡管經(jīng)濟(jì)短期波動(dòng)可能會(huì)對(duì)部分地區(qū)產(chǎn)生沖擊，但是從全國(guó)層面來(lái)看不存在系統(tǒng)性沖擊。

一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)下行，地方政府面臨的必要問(wèn)題是轉(zhuǎn)變發(fā)展模式——由一個(gè)側(cè)重發(fā)展經(jīng)濟(jì)的政府轉(zhuǎn)化成一個(gè)側(cè)重提供公共服務(wù)的政府。這就使得，未來(lái)地方政府可能需要依靠稅收以及公益性資產(chǎn)收益來(lái)償還債務(wù)。轉(zhuǎn)型前的現(xiàn)有發(fā)展模式階段，以及轉(zhuǎn)型后比較穩(wěn)定的以提供公共服務(wù)為主的模式階段，幾乎都是無(wú)風(fēng)險(xiǎn)或者風(fēng)險(xiǎn)較少的；真正的風(fēng)險(xiǎn)暴露階段可能是轉(zhuǎn)型的中間過(guò)程，這就需要地方政府未雨綢繆。地方政府可以嘗試轉(zhuǎn)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、拉長(zhǎng)債務(wù)期限，對(duì)本地經(jīng)濟(jì)進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)判斷，爭(zhēng)取在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)徹底轉(zhuǎn)變之前順利完成發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換。

對(duì)于中央政府而言，更需要關(guān)注的是系統(tǒng)性問(wèn)題，即地方政府之間的博弈，這其實(shí)是一個(gè)全局博弈（Global Game）。其特點(diǎn)是一動(dòng)全動(dòng)、一變?nèi)?，各方行為保持一致。在?jīng)濟(jì)發(fā)展初期，各地方政府相互競(jìng)爭(zhēng)、努力發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)?！澳嫠兄邸⒉贿M(jìn)則退”，一旦錯(cuò)失契機(jī)，當(dāng)?shù)乜赡芫蜁?huì)永遠(yuǎn)地落后，比如，一座失去人口資源的城市可能在未來(lái)數(shù)十年內(nèi)都無(wú)法恢復(fù)相對(duì)經(jīng)濟(jì)地位。不過(guò)，既然是一動(dòng)全動(dòng)，那么在債務(wù)發(fā)行上各地也會(huì)保持一致同步。假如后續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)有變、需要作出行動(dòng)調(diào)整，那么各地也會(huì)統(tǒng)一地進(jìn)行轉(zhuǎn)變。因此，中央政府需要考慮的是全國(guó)層面的問(wèn)題，此時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題類(lèi)似于“擠兌”問(wèn)題：各地的地方政府共同行動(dòng)、競(jìng)相賣(mài)地還債，導(dǎo)致地價(jià)下跌、新債無(wú)法發(fā)行、融資成本急劇提高，這是有可能出現(xiàn)的、但我們并不希望看到的現(xiàn)象。

在防范措施方面，中央政府要應(yīng)對(duì)和思考的也是系統(tǒng)性和全局性博弈帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)此，一種可能的辦法是分批疏導(dǎo)，不搞一刀切。因?yàn)槊總€(gè)地區(qū)的異質(zhì)性很強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Σ町惔?。可以考慮按照地方債的規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)累計(jì)程度、地方政府公益性資產(chǎn)的收益能力、當(dāng)?shù)匚磥?lái)稅收的收入能力等測(cè)算指標(biāo)進(jìn)行分類(lèi)，然后分期分批引導(dǎo)地方政府，通過(guò)中央政策與行政力量發(fā)揮引領(lǐng)作用，逐步化解風(fēng)險(xiǎn)。比如先從危機(jī)最大或者風(fēng)險(xiǎn)累計(jì)程度最高的地方入手，著力轉(zhuǎn)變當(dāng)?shù)匕l(fā)展模式。對(duì)地方的考核目標(biāo)不僅限于GDP增長(zhǎng)，還可以納入多元化指標(biāo)，包括債務(wù)化解程度和債務(wù)穩(wěn)定性等考量。有了相關(guān)激勵(lì)后，地方政府自然會(huì)有相應(yīng)行動(dòng)?？偠灾?，因地制宜、分批疏導(dǎo)，這是努力的方向，也是值得期待的改革方向。

文丨李戎  政府債務(wù)治理研究中心副主任、財(cái)稅研究所研究員

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